無錫方管廠家超大特大城市過度膨脹，中小城市萎縮，如何扭轉(zhuǎn)兩極化趨勢？
2021/10/19 7:54:01
來源：funa.net.cn
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超大特大中心城市可持續(xù)發(fā)展，是中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程中的重要話題。最具爭議性的莫過于個別超大特大城市走過的“攤大餅”式發(fā)展路徑，以及對周邊中小城市的“虹吸”效應(yīng)。然而，現(xiàn)階段中國超大特大中心城市發(fā)展思路正悄然轉(zhuǎn)變。以北京為例，過去幾年，副中心通州和雄安新區(qū)相繼成為首都發(fā)展的“兩翼”。隨著“一核”輻射、“兩翼”齊飛新思路的演進，北京城市發(fā)展路徑正在發(fā)生重大調(diào)整�！ � “超大特大城市是區(qū)域經(jīng)濟綜合體，它所面臨的發(fā)展和治理要求是多元的，要構(gòu)建一個綜合的治理系統(tǒng)，必須建立高水平的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。超大特大城市要建立高水平的產(chǎn)業(yè)體系，離不開高水平的前瞻性規(guī)劃�！痹�2021年9月28日舉行的中國城市百人論壇秋季論壇上，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部部長侯永志表示。 多位參會專家分析，在可持續(xù)發(fā)展進程中，超大和特大城市必須高度重視人口和社會可持續(xù)發(fā)展，做到以人民為中心，這里的人民包括戶籍人口和非戶籍流動人口。超大和特大城市要將社會公平、社會融合、和諧生活放在更加重要的位置。 根據(jù)中國第七次人口普查數(shù)據(jù)，眼下中國超大城市有七個，分別是上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津，此外還有武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連一共14個特大城市。中國常住人口最多的城市是上海市，將近2500萬人�！ � 特大城市怎樣建立高水平產(chǎn)業(yè)體系？ 超大特大城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，離不開良好的公共服務(wù)體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)�！ 『钣乐痉治�，中國相關(guān)城市與紐約、東京等世界頂級城市之間的差距，不僅在于人均GDP，更重要的是城市基礎(chǔ)設(shè)施等差距，比如防洪標(biāo)準(zhǔn)、排污管廊等。要縮小這些差距，需要良好的財政收入作為支撐。因此，做強超大特大城市的經(jīng)濟實力，必須建立高水平的產(chǎn)業(yè)體系�！ 『钣乐菊J為，超大特大城市要建立高水平的產(chǎn)業(yè)體系，離不開前瞻性的規(guī)劃�！ ∈紫�，規(guī)劃要與國家戰(zhàn)略安排相契合，服務(wù)國家構(gòu)建新發(fā)展格局的要求，新發(fā)展格局最本質(zhì)的要求是實現(xiàn)高水平的自立自強，因此，各地在思考產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位時，需要考慮至少三個方面：一是在國家產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈實現(xiàn)自主安全可控中，每個超大城市、特大城市能發(fā)揮什么樣的作用；二是超大、特大城市要在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工體系中到底扮演什么樣的角色，城市產(chǎn)業(yè)體系和國家所要求的產(chǎn)業(yè)體系之間怎么融合、銜接；三是考慮中國在全球產(chǎn)業(yè)分工體系中的地位，怎樣對全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈有足夠的影響力。 其次，要堅持系統(tǒng)觀念。確保戰(zhàn)略目標(biāo)和政策工具的一致性。超大特大城市本身是巨系統(tǒng)，而這個巨系統(tǒng)由一系列小的系統(tǒng)組成，每個小系統(tǒng)又分成一個個更小的系統(tǒng)。要堅持系統(tǒng)觀念，比如經(jīng)濟和社會治理、社會結(jié)構(gòu)、社會包容度之間的關(guān)系。超大特大城市的規(guī)劃和布局要有前瞻性，并需要有應(yīng)急預(yù)案。 再次，謀劃要深入到產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈內(nèi)部觀察。精準(zhǔn)確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和重點。比如芯片生產(chǎn)過程的工藝復(fù)雜，鏈條很長。必須深入到其中，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃做細，如果只是提出一個大方向，很難把它落實�！ ∽詈�，更好地發(fā)揮政府作用。一方面，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，另一方面，需要發(fā)揮好政府的作用，比如規(guī)劃制定和實施、資源動員作用�，F(xiàn)在中國想突破技術(shù)“卡脖子”的環(huán)節(jié)，就要發(fā)揮市場經(jīng)濟條件下的舉國體制。此外，政府公共服務(wù)內(nèi)容和水平也要不斷提高，包括環(huán)境治理等問題，政府推動才能有效解決�！ 「鶕�(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱的研究，2035年，中國超大城市在現(xiàn)有擴張的基礎(chǔ)上將會繼續(xù)增加，預(yù)計到2035年，超大城市數(shù)量將達到12個，比“七普”數(shù)據(jù)增加五個�！ ∥汉髣P認為，未來，中國還要建設(shè)34個高品質(zhì)的國家級都市圈，在此過程中，一是要嚴(yán)格控制縣改區(qū)；二是要推進中心區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)的擴散；三是要大力發(fā)展現(xiàn)代城郊經(jīng)濟�！ ∷^現(xiàn)代城郊經(jīng)濟，其特色應(yīng)該是高度融合、高度一體化、都市型的城郊產(chǎn)業(yè)，是新型的集體經(jīng)濟。下一步，應(yīng)該促進城郊經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，促進大都市圈共同發(fā)展。魏后凱提出，發(fā)展現(xiàn)代城郊經(jīng)濟有三個著力點：一要做好產(chǎn)業(yè)選擇，發(fā)揮能人效應(yīng)；二要做好政府的規(guī)劃引導(dǎo)和扶持；三要構(gòu)建多層次、多領(lǐng)域、多省市的發(fā)展共同體�！ � 市民化與城鎮(zhèn)化如何同步 國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，中國共有21個特大超大城市，常住人口2.9億，約占全國人口比例的20.7%。目前，這些城市占據(jù)的國土面積16.9萬平方公里，約占全國市轄區(qū)面積的7.5%。地區(qū)GDP總量為33.6萬億元，約占全國經(jīng)濟總量的33.1%�！ 》治觥捌咂铡焙汀傲铡钡臄�(shù)據(jù)之差，可以發(fā)現(xiàn)過去十年間21個城市人口規(guī)模的變化。概言之，21個超大特大城市是中國人口流入重要的集聚點。21個城市中，有20個城市實現(xiàn)了人口增長，只有哈爾濱常住人口出現(xiàn)下降。 中國科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室副主任、研究員陳明星研究發(fā)現(xiàn)，從中國從“五普”到“六普”（2000年-2010年），再從“六普”到“七普”（2010年-2020年）兩個區(qū)間，可以看出明顯的人口流動變化特點。人口增長較快的地區(qū)，主要是兩類地區(qū)：一是沿海地區(qū)及重要發(fā)展城市，二是中西部主要以省會城市為主體的大城市。而其他城市人口在兩個階段的變化基本上不大。這在一定程度上反映了城市發(fā)展活力和吸引力的巨大差異。 數(shù)據(jù)顯示，2020年全國流動人口規(guī)模3.76億人，約占總?cè)丝诘?6%。21個城市內(nèi)流動人口的規(guī)模大概1億，占全國流動人口總數(shù)的26.7%。不同的城市，像深圳和上海流動人口已經(jīng)超過1000萬，廣東、成都、北京、東莞、佛山超過500萬�！ 】梢姡蟪鞘腥丝诮M成、結(jié)構(gòu)類型有顯著的差別，總體特征是流動人口規(guī)模比較大。其中，東莞、深圳、佛山等珠三角地區(qū)的幾個城市流動人口占比均超過50%，這些城市主體人口已經(jīng)是外來人口。上海、成都、北京、大連、武漢流動人口占比在30%-50%之間，還有部分城市在10%-30%之間�！ 「鶕�(jù)陳明星測算，中國21個超大特大城市的房價收入比在8.2-54.9之間，也就意味著深圳這樣的城市，需要花54.9年時間完成資金積累，才能購買一套房子，而像長沙這樣的城市，在超大特大城市里屬于最宜居的，只需要花8.2年的時間�！ ￡惷餍翘岢觯貏e重視超大特大城市社會公平和社會融合，主要是兩條途徑：一是提高這些城市的基本公共服務(wù)供給；二是除了超大特大城市之外，中西部地區(qū)還需要培育更多的二線、三線以及縣域，來解決城鎮(zhèn)化問題。 過去的城鎮(zhèn)化是“半城鎮(zhèn)化”，新型城鎮(zhèn)化突出強調(diào)人的城鎮(zhèn)化。改革開放前40年，人的城鎮(zhèn)化主要途徑是異地城鎮(zhèn)化。近十年來，已經(jīng)出現(xiàn)人口從東部沿海向中西部回流的格局。因此，陳明星建議，未來統(tǒng)籌推進異地城鎮(zhèn)化和就業(yè)城鎮(zhèn)化兩種模式，實現(xiàn)更好的市民化。 值得關(guān)注的是，中國的區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了兩極化趨勢：一方面，超大、特大城市的規(guī)模過度膨脹；另一方面，部分中小城市，尤其小城市、小城鎮(zhèn)出現(xiàn)萎縮。目前為止，雖然中國全面建成了小康社會，但這種兩極化的趨勢還沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。魏后凱測算，中國可能在2023年-2024年邁入高收入國家的行列，這種兩極化的趨勢不利于共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)�！ 按笾行〕鞘泻托〕擎�(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該是判斷城鎮(zhèn)化格局是否科學(xué)合理的重要標(biāo)志。假如中國的大中小城市和小城鎮(zhèn)不能協(xié)調(diào)發(fā)展，就不能建立科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化規(guī)模格局，就不可能最終實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)�！蔽汉髣P表示。 中央已經(jīng)明確，到2035年要實現(xiàn)包括城鎮(zhèn)化在內(nèi)的“四化”。根據(jù)魏后凱的測算，2035年中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到74%左右，而中國的城鎮(zhèn)化率的天花板有可能就是85%左右。主要問題在于，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要實現(xiàn)難度較大�！ 「鶕�(jù)“七普”的數(shù)據(jù)，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距在“十三五”期間不但沒有縮小，反而在不斷地擴大。2015年，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低17.4個百分點。去年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率不斷地增加，達到了45.4%，但比常住人口城鎮(zhèn)化率低了18.5個百分點�！ ∫簿褪钦f，“十三五”期間，盡管中國提出了“兩率”差距要不斷縮小，但是實際上在“十三五”期間，“兩率”的差距擴大了1.1個百分點。未來，怎么樣縮小“兩率”的差距，是亟待解決的重要問題。 魏后凱分析，從現(xiàn)在到2035年，中國基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，首先要實現(xiàn)“兩率”并軌，最終實現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化的同步，最關(guān)鍵的是戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高的速度要大于常住人口城鎮(zhèn)化率提高的速度。其次，要實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，要加快基本公共服務(wù)的均等化，全面維護進城農(nóng)民的各項權(quán)利�！ 》婪� “大城市病”，建設(shè)多圈層結(jié)構(gòu)的都市圈 按照統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，超過300萬人口的城市可以稱作“大都市”，大都市具有聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和虹吸效應(yīng)�！ ‰S著要素向大都市集聚，中國的超大和特大城市變得越來越大，極易出現(xiàn)“大城市病”，帶來生活成本上升、環(huán)境惡化、交通擁堵等現(xiàn)象。中國區(qū)域科學(xué)學(xué)會理事長肖金成建議，現(xiàn)在北京和周邊的河北城市之間的落差呈現(xiàn)出“懸崖”形狀。未來，要通過雙方的經(jīng)濟合作，變“懸崖”為“緩坡”�！ ⌒そ鸪烧J為，促進大都市的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)采取以下對策：第一，編制現(xiàn)代化都市圈規(guī)劃。在中國，有時候行政區(qū)的壁壘就像高山、像大河，甚至比高山都高、比大河都深。主要的要素流動被阻隔，導(dǎo)致要素流動不暢。通過都市圈規(guī)劃，可以建立發(fā)達的交通規(guī)劃，來解決要素流動障礙。雖然現(xiàn)在有全國性的“八橫八縱”規(guī)劃，但是恰恰“微循環(huán)”不暢，到處都是斷頭路，比如省與省的斷頭路，市與市的斷頭路，縣與縣的斷頭路，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的斷頭路�！ 〉诙�，都市圈范圍可以計算出來，比如最大的都市圈輻射半徑大約是200公里，不可能輻射到1000公里。只要控制在一定范圍內(nèi)，都市圈規(guī)劃就比較容易開展。通過規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間布局，明確城市邊界，防止“攤大餅”。都市圈內(nèi)部多個城市通過交通體系的建設(shè)，實現(xiàn)在一個城市內(nèi)部生活一樣便捷�！ 〉谌�，作為大都市，一定要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌，把產(chǎn)業(yè)鏈條向周邊延伸，周邊地區(qū)才能獲得發(fā)展機會。要變城市之間的“懸崖”為“緩坡”，就要制定產(chǎn)業(yè)負面清單，核心大都市發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和研發(fā)型高科技產(chǎn)業(yè)等附加值高的產(chǎn)業(yè)，促進低附加值產(chǎn)業(yè)向外延伸，向周邊的城市延伸�！ 〉谒模瑸榱朔乐埂按蟪鞘胁 �，大城市周邊也要打造“反磁力中心”，這就是為什么很多省會城市都會在周邊建立新區(qū)。雖然現(xiàn)在很多人對新區(qū)有非議，但是一個城市規(guī)模變大以后，有必要建立“反磁力中心”，在周邊地區(qū)設(shè)立一個產(chǎn)業(yè)化平臺�！ 〉谖�，都市圈建設(shè)要實行責(zé)任制，核心城市要負主要責(zé)任。比如，京津冀要建三個都市圈，分別是北京都市圈、天津都市圈、石家莊都市圈，北京、天津、石家莊要負責(zé)規(guī)劃和實施，絕不能沒有責(zé)任人。下一步，還需要實現(xiàn)體制機制的創(chuàng)新，必須要強化經(jīng)濟區(qū)，弱化行政區(qū)，經(jīng)濟區(qū)還要建立一套管理體制。從編制現(xiàn)代化都市圈的規(guī)劃開始，把新的機制體制建立起來。 北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平提出“網(wǎng)絡(luò)化大都市”的概念，他認為超大型城市不能只是單中心集聚。單中心集聚是適合小城市，而大城市在追求規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的同時，要尋求避免“大城市病”的方法，也就是要“追求分散性的經(jīng)濟”。因此，他提出了“網(wǎng)絡(luò)化大都市”和多中心分散發(fā)展的辦法�！ ∫员本槔�，北京建設(shè)全球中心城市，事實上還是關(guān)于超大城市面向未來的可持續(xù)發(fā)展問題，涉及到城市的設(shè)計、空間、安全、創(chuàng)新。 李國平建議，第一，考慮到國家發(fā)展戰(zhàn)略安排，比如京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，提出以首都為中心的世界級城市群，其中的核心肯定是北京，北京具備未來成為全球性城市的條件。北京通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整來實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展。 第二，既然北京的定位是全球城市，這意味著，北京要有尖端的服務(wù)業(yè)，跨國公司總部都要在這里進行集聚。當(dāng)然，不一定是集聚在北京的中心城區(qū)，還可以集聚在外圍的中心，比如通州。很多的企業(yè)可以入駐通州運河商務(wù)區(qū)，這里也可以變成強大的商務(wù)中心和金融中心。 第三，北京除了要多中心化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，人口導(dǎo)入是重要環(huán)節(jié)，北京需要導(dǎo)入的人口可能是更多的年輕人，因為北京面臨著人口的老齡化和活力缺乏等問題，關(guān)鍵在于年輕人才能不能來�！ 闹袊缈圃撼鞘信c競爭力研究中心主任倪鵬飛提出，根據(jù)國際比較，不考慮其他因素情況下，整個都市圈的最大城市半徑是60公里，總面積是1萬平方公里，人口規(guī)模是2000萬。都市圈的中心城區(qū)最大容忍度是20平方公里，人口是1500萬。最理想的標(biāo)準(zhǔn)，就是都市圈半徑40公里，中心城區(qū)半徑是15公里，人口是800萬人�！ ≡谥袊绾我龑�(dǎo)都市圈合理發(fā)展？倪鵬飛認為：第一，要規(guī)劃建設(shè)多圈層結(jié)構(gòu)的都市圈，結(jié)合地形地貌，形成一小時通勤半徑的外部圈層和多個30分鐘通勤半徑的城市中心圈，以及若干個15分鐘通勤半徑的微中心圈。第二，建設(shè)多組團的規(guī)模體系，避免中心城區(qū)功能過分疊加，形成多中心并存、多組團分工協(xié)作的格局。第三，規(guī)劃建設(shè)生態(tài)隔離帶與紅線區(qū)，防止城市無序蔓延，保障生態(tài)安全。第四，按照多層嵌套的產(chǎn)業(yè)集群體系思路，在不同的功能空間，包括微中心，合理規(guī)劃被疏解產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)。第五，基于人口和產(chǎn)業(yè)可能的合理布局來規(guī)劃和建設(shè)各圈層、各中心的重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)�，F(xiàn)在超大特大城市向外疏解很困難，根本的原因是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施沒有實現(xiàn)多中心。所以，要根據(jù)人口和產(chǎn)業(yè)變化的趨勢、需求，采取基礎(chǔ)設(shè)施先行的辦法，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的多中心組團式的格局，這樣才有可能實現(xiàn)人口和產(chǎn)業(yè)多組團式中心，才有可能實現(xiàn)都市圈協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
